【香江20年】“全面管治权”是理解依法治港的题眼

特约专家田飞龙

　　中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平将于6月29日至7月1日赴香港，出席庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼，并视察香港特别行政区。不久前，全国人大常委会委员长张德江出席基本法实施二十周年座谈会并讲话，在《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（以下简称白皮书）的基础上进一步阐释了“全面管治权”的法理内涵，为深入理解“一国两制”下的依法治港提供了更清晰的指引。

　　“全面管治权”是2014年白皮书提出的核心法理概念，据以构筑中央立场的基本法法理学，以逐步对过于本地化的香港普通法主义的基本法法理学加以限定和转化，使之符合“一国两制”与基本法秩序确定的国家主权、安全与发展利益。

　　全面管治权是理解依法治港的题眼，不能望文生义，需要借助白皮书具体文本及客观公正之国家法理加以阐释。与“全面管治权”最为相关的白皮书段落如下：

　　段落1：“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”和段落2：“中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权和宪制责任，有效管治香港特别行政区。”

　　这两个段落对于理解全面管治权的性质与具体内容有着直接相关性，其法理内涵可解析如下：

　　第一，特别行政区制度属于特殊的地方管理制度，该制度是“国家”的一种决断性安排，体现了符合国家利益的国家理性，该制度之宪制基础为宪法和基本法。

　　第二，“中央”是全面管治权的法定主体。司法终审权授权给特区造成了国家最高司法机关与香港法院之间不存在宪制性连接。因此，完善全面管治权需理顺中央治港机构的权责关系及建立与基本法的规范性连接。

　　第三，全面管治权包括中央直接管治权和中央全面监督权。全面管治权并不意味着中央全面接管香港治权事务，而是直接管治与授权自治的结合。

　　第四，中央直接管治权是有限但重要的宪制性权力。中央直接管治权侧重主权事项，保障的核心法益是国家的主权、安全与发展利益。

　　第五，中央全面监督权是依法与香港高度自治权完全对接并实行宪制性监督的合法权力。

　　第六，对全面管治权的行使应遵循依法履行和有效管治两个原则，是一种必要的宪制责任。

　　在白皮书和张德江委员长讲话的基础之上，习主席本次访港将会提出一些更有战略意义、对未来更有规划意义的思考，让香港社会看到，中央主动去塑造和建立“一国两制”更加完整的法理。党中央会既有战略的高度，又理性务实地面对香港发展中实际遇到的矛盾和问题。（作者田飞龙系全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授）