【专家谈】英国伊拉克报告对南海领土纠纷的启示

特约评论员郭剑陈晓律

　　2016年7月，正当国际社会关注菲律宾南海仲裁案闹剧的时候，英国公布由约翰•奇尔科特爵士牵头的伊拉克报告，唤起人们对发生在2003年的伊拉克战争的记忆。一个是正在上演的闹剧，另一个是过去发生过的闹剧，两个事件尽管没有直接的联系，但是可以让我们对本世纪以来国际关系的一些变化进行反思。

　　2003年3月20日，美国和英国不顾《联合国宪章》和国际舆论的质疑，发动对主权国家伊拉克的军事入侵，这是对国际秩序和国际法的严重破坏。伊拉克报告书发现，当时美国和英国之所以急于动用武力在于他们相信，试图也说服国际社会相信，和平外交的手段已经穷尽，但是大规模杀伤性武器扩散仍无法有效遏制。但事实上，萨达姆并没有带来即时的威胁。与此同时，法国、德国、俄罗斯、中国等都反对美英的战争行动。如今美国在南海领土纠纷问题上表面宣称持中立立场，不选边站，但却以自由航行的名义屡次派遣军舰军机巡航南海，实际介入了声索国之间的争端，直接破坏了东南亚地区安全秩序的和平稳定。得道多助，失道寡助，中国外交部在仲裁案结果公布之际多次表示，“公道自在人心”。据统计，至少有66个国家表态支持中国在南海问题上的主张。为了解决世界秩序的紊乱和矛盾，二战结束后美国参与设计了国际制度和国际法，用于限制武力的使用，维护和平，促进自由贸易和开放。这些行为显然是符合时代潮流的。然而，在南海问题上，美国现在的做法已经偏离了自己创建的制度，拒绝批准《联合国海洋法公约》，保持冷战思维，推行遏制战略。十分有趣的是，美国在为难中国之时，打的却是连自己都没签署的《联合国海洋法公约》的旗号。

　　2002年11月8日，联合国安理会通过第1441号决议，在之前所有有关的决议基础上，为伊拉克萨达姆政权提供最后的机会执行解除武装的承诺。伊拉克报告认为，最终走向战争而没有在安理会第1441号决议下解决危机，英国的实施方式削弱了联合国安理会的权威。海牙国际仲裁庭最具争议的判决结果是依据《联合国海洋法公约》第121条，认为太平岛不适合“人类社群长期维持经济生活”，因而武断地判定其是岩礁。台湾地区前领导人马英九7月26日发表在美国《华尔街日报》的文章《南中国海裁决有瑕疵——台湾拒绝接受并非基于全部事实的仲裁庭决定》中质问仲裁员所谓“经济活动”不该依赖外来资源，以进口大量水、食物和能源的新加坡为例，那么新加坡也是无专属经济区和大陆架权益的岩礁了？如果按照仲裁庭关于岛礁的定义，日本竭力主张的冲之鸟礁比太平岛小了五万四千倍，仍在国际法下应当拥有专属经济区的说法多么荒谬。总之，一个被高度政治操作的仲裁结果不能解决纠纷，反而为声索国制造了更多麻烦，损害了海牙国际仲裁庭的权威和信誉（当然，这个盈利性质的机构本身的信誉从来不高）。

　　在伊拉克战争中，英国扮演的角色是美国的副手，提供了仅次于美军的军事力量。伊拉克报告认为，战前情报有误、法律咨询不够恰当、军事战略不切实际，而且占领计划彻底不足，介入伊战让英国直接损失至少92亿英镑。这份报告尽管针对英国在伊拉克战争期间的外交、军事、情报工作进行反思，但对于今天在南海主权纠纷议题上追随美国的日本、澳大利亚等国也是一个警示：卷入一场高度政治化的国际争端是否有利于本国的国家利益，有利于维护国际秩序稳定，有利于国际社会的公平与正义？日本和邻国中国、韩国和俄罗斯都存在领土纠纷，美国政府高官和军事将领声称美日安保条约适用于中日钓鱼岛之争，但是日韩独岛（日本称竹岛）之争，以及日俄南千岛群岛（日本称北方四岛）之争却不在其中。日本追随美国的地区安全战略的结果是日本自身的领土安全得不到有效解决，反而恶化了中日关系。这对于日本的国家利益和外交关系显然不利。中国是澳大利亚最大的贸易伙伴、出口市场、进口来源国，中国企业对澳大利亚的投资逐年增长迅速。澳大利亚选择追随美国的地区安全战略，损害了中澳双边关系，将对本国的经济产生不利影响。

　　报告写到：“布莱尔告诉这次调查，在伊拉克遇到的困难是不可能预先知道的。我们不认同需要什么后见之明”。现在看来，这句话的态度极不负责任。这份报告决定了托尼•布莱尔的政治遗产，他曾经是英国二战后最后欢迎的首相之一，但如今变成富有争议的人物。国家政治领导人肩负使命重大，对国内和国际社会都负有责任，希望日本和澳大利亚领导人做出明智的政治决定，理性维护国家利益，守住自己的政治底线。

　　以史为鉴，英国广播公司的一则新闻评论认为，对伊拉克战争进行调查就是为了搞清楚当时发生了什么以及汲取教训，确保未来相似的情景中，英国政府可以采取更有效的行动维护国家利益。对于卷入南海主权纠纷的美国，海牙国际仲裁庭，域外国家日本、澳大利亚来说，英国的自我反思非常有价值，但愿他们可以不再重蹈覆辙。【郭剑（中山大学国际关系学院，中国南海研究协同创新中心）、陈晓律（中国南海研究协同创新中心）】